一 、中央、省委文件和省级法规精神

（一）《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）解读

习近平总书记2015年11月9日主持召开中央全面深化改革领导小组第十八次会议。审议通过《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。会议指出推进执法体制改革改进城市管理工作，要主动适应新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要，以城市管理现代化为指向，坚持以人为本、源头治理、权责一致、协调创新的原则，理顺管理体制，提高执法水平，完善城市管理，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。要加快推进执法重心和执法力量向市县下移，推进城市管理领域大部门制改革，实现机构综合设置，统筹解决好机构性质、执法人员身份编制等问题。要牢固树立为人民服务的思想，健全法律法规体系和执法制度，特别是要建设一支过硬的执法队伍，真正做到依法、规范、文明执法。要坚持试点先行，分类分层推进。作为十三五规划建议提出后的首次中央全面深化改革领导小组会议，对于中国未来的发展以及改革进程的推进，都具有极其重要的意义。因而在此次会议上提出“推进执法体制改革改进城市管理工作”的分量很重。此次会议已明确，城市管理体制，改不改已经不是问题，怎么改亦已划定路线。

随后的2015年12月24日，中共中央国务院下发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），《指导意见》分为8个部分共36项，有很强的现实针对性和可操作性。《指导意见》提出以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新五项“基本原则”，明确到2017年底实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置。到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体系基本理顺，保障机制初步完善，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高、人民群众满意度显著提升的总体目标。特别是第二部分明确要求理顺管理体制，为我们推进城管执法改革提供了党的方针政策支持。第四项明确匡定管理职责。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。第六项明确综合设置机构。按照精简统一效能的原则，住房城乡建设部会同中央编办指导地方整合归并省级执法队伍，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。第七项明确推进综合执法。具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面8项，即社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面2项，即户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面1项，即侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面3项，即向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面2项，即户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。并明确城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。

（二）《中共湖南省委、湖南省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（湘发〔2016〕30号）解读

2016年7月29日，中共湖南省委全面深化改革领导小组第二十次会议审议了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》，标志着我省城市管理和综合执法工作和全国其他省市一样，迎来新机遇，并将通过改革化解城管执法尴尬，推进城管文明执法。当前，我省城市发展已进入规模扩张和质量提升并重的阶段，城市暴露出管理理念滞后、法规不健全、体制不顺、管理方式简单、执法行为粗放等问题。针对这些问题，《实施意见》明确，省住房和城乡建设厅为全省城市管理和综合执法主管部门，负责全省城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。市、县综合设置城市管理和综合执法局，简称城市管理部门，负责辖区的城市管理和综合执法工作。《实施意见》分为六个部分，共21项，资料汇编第19页，第3项明确框定城市管理职责范围是：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作。资料汇编第20页，第四项明确综合执法具体范围：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。还明确城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。

    （三）《湖南省城市综合管理条例》解读

2017年5月27日，湖南省十二届人大常委会第三十次会议表决通过了《湖南省城市综合管理条例》，2017年8月1日起正式实施。该条例是全国首部省级层面综合规范城市管理和执法工作的地方性法规。当前，我省城镇化的快速推进，使得社会结构和管理模式都发生了重大变化，城市市政管理、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面，都面临空前的压力，社会各界反映十分强烈。而与之不相适应的是，目前国家还没有 一部综合性的城市管理法律法规，没有理顺城市管理体制机制，没有形成城市管理合力，亟待制定一部省级层面的地方性法规来指导、统筹全省的城市管理和执法体制改革。条例的出台对于我省城市管理工作和推进城管执法改革具有里程碑意义。它既是一部城市管理工作的“当家法”，是加强城市管理工作、推进相关领域重大改革的重要法制保障，同时也是一部促进城市和谐、提升城市品质，提高人民群众幸福指数的“民生法”。主要的亮点和特色是：理顺管理体制，匡定管理职责。条例针对我省各级城市管理体制不统一的问题，条例做好顶层设计，以省级地方性法规的方式，明确了我省城市管理体制。资料汇编第49页，《条例》第三条明确规定城市综合管理的范围包括：市容环境卫生管理，园林绿化建设维护管理，市政公用设施运行管理，设区的市、自治州、县(市、区)人民政府依法确定的其他事项管理，以及综合执法。第六条明确规定：设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，设置城市管理和综合执法部门(以下简称城市管理部门)。

二、我市改革相关情况

一是理顺管理体制方面。市本级的情况是，市公用事业局履行市政、燃气、自来水、桥梁等市政公用设施运行管理职能，国家电网邵阳分公司履行路灯亮化管理职能，市住建局履行园林绿化建设维护管理职能。各县市城市管理体制基本不统一。

二是推进综合执法方面。我市是全国138个、全省唯一市州开展综合执法改革试点城市，市区已开展城市综合执法改革，市委办、市政府办已于2016年12月15日下发《邵阳市综合行政执法体制改革试点工作实施方案》，我局已更名为“邵阳市城市管理和综合执法局”。市局保留渣土、大型户外广告、城市燃气、城市用水、城市路灯等5项行政处罚权，其他11项行政处罚权全部下放三区城管执法局行使。到目前，涉改执法机构的执法职能和执法人员已划转到位，住建、房产、规划等部门已对需移交的执法职能进行工作衔接，对药品违法回收、车辆乱停乱摆等行政处罚权正在调整权力清单。9个县市住建领域有规划、住建、房产、绿化等多支执法队伍。

三是加强队伍建设方面。以三区为例，目前共有城管执法人员238名，其中，公务员身份的仅81人，干部身份11人，工人身份146人，工人身份的基本上是退伍兵安置人员。结合湖南省行政执法人员换证工作，市本级组织开展了三区城管执法局和市局机关及直属单位人员的法制培训和考试，提高了城管执法队伍的整体素质。已拟定县市科以下执法人员的培训方案。市直城管系统副处以上人员已分批次参加了住建部的全国调训。同时，加大了对协管员的培训和规范管理力度，将按照《湖南省行政执法人员和行政执法辅助人员管理办法》（湖南省人民政府令第280号）的要求，提高城管协管人员的准入“门槛”，实行严格的考录聘用制度。

四是提高执法水平方面。市区已初步实现优化执法力量、下移执法重心，解决了“看得见的能执法”的问题。综合执法涉改的市住建、规划、房产、公用事业等执法机构已全部撤销，78人将划转至三区城管执法局。市委办、市政府办的文件已下发，人员已到位。将严格落实“法无授权不可为”、“法定职责必须为”的要求，在积极推行综合执法改革的同时，适时动态调整市、区两级城管执法部门的权责清单，规范行政执法程序，编制执法流程。已组织在大祥区、邵东县开展执法全过程记录试点工作，年内将在全市城管执法系统全面铺开。

五是完善数字城管方面。中央要求所有市、县2017年10月底前整合形成数字化城市管理平台。市本级已投资约3000万元，已建成市数字城管指挥中心平台。大祥区、北塔区已组建二级平台，双清区还在招标，9个县市尚未开展此项工作。

六是创新城市治理方面。市区和部分县市已将环卫清扫保洁引入市场机制，主次干道全部实现了外包，提高了清扫保洁质量。市本级将“门前三包”作为巩固国家卫生城市成果的“抓手”，夯实卫生、容貌、秩序等管理基础。年内还将在市城区建设18个“城市综合执法服务站”，构建“市容秩序、治安秩序、交通秩序”“三位一体”工作机制，推进网格管理，打造便民惠民平台，畅通公众有序参与城市治理的渠道。

七是完善立法保障方面。市委、市政府高度重视城市管理立法，我市获得地方立法权后的第一部地方性法规《邵阳市城市公园管理条例》，2017年6月28日已通过市人大常委会第二次审议，即将第三次审议。第二部地方性法规《邵阳市城市绿化条例》已开始起草。

三、几点建议

遵循党中央、省委关于城管执法改革的文件精神和省级地方性法规要求，对各县市加快推进城管执法改革有关事项提几点建议如下：

1.机构设置及性质。市编办已组织三区召开专题会议，三区城管执法局“三定”方案正在拟定中，内设机构基本按照改革精神设置，三区基本实现统一。建议9个县市城管执法机构名称、内设机构全市统一，利于工作对接，防止五花八门。机构性质方面，根据中办、国办《行政执法类公务员管理规定（试行）》精神，建议将所有县市城市管理和综合执法局统一明确为政府工作部门，下设执法大队等机构统一明确为参公管理单位，环卫所、绿化队、市政站明确为事业单位。

2.人员编制及身份。人员编制方面，市城区目前仍维持2004年开展相对集中行政处罚权工作时核定的208名城管执法人员编制数量，已不能适应拓城和新型城镇化发展的需要。建议各县市城管执法人员编制按县城常住人口万分之八左右的标准配备，缺编由各县市编制部门调剂解决。同时，根据工作需要，编制不足部分由协管员补充，按1：0.5的比例配备，实行严格的考录聘用。人员身份方面，根据《国家公务员法》相关规定，从事行政执法的工作人员必须具备国家公务员身份。以市本级为例，大部分是工人编制，明显与行政执法人员身份要求不符，存在非法执法的问题。建议县市城管执法局机关人员为公务员身份，城管执法大队人员为参公身份，所属事业单位人员为全额预算事业编制。

3.车辆装备及保障。由于中央启动车改工作时，中发〔2015〕37号文件尚未下发，中央和省里没有将城管执法车辆列入车改行政执法车辆序列。住建部已于2016年10月26日下发《关于做好城市管理执法车辆保障工作的通知》（建督〔2016〕233号），明确要求落实中发〔2015〕37号文件要求，做好城市管理执法体制改革与公务用车制度改革的衔接，根据城管执法工作需要，制定城管执法执勤用车配备标准。建议县市政府将城管执法车辆列入车改行政执法车辆序列，根据人数和工作需要配备。建议督促财政部门尽快安排人员和执法装备经费。县市城管执法部门统一制式服装、标志标识和执法记录仪等执法装备以及人员（含协管）所需经费尽快安排到位，确保全市城管执法人员换装工作2017年9月底前完成。建议上述经费2018年开始要列入县市财政预算。同时，由于城管执法手段较弱，经常遭遇阻扰执法和暴力抗法，严重影响执法效能。建议在县市公安机关体系中设立城市管理警察大队，强化公安机关对城管综合执法的支持和保障。还建议宣传部门加大正面宣传力度，利用电视、报纸等传统媒体和网站、微信平台等新媒体，宣传党中央关于城管执法改革的意义和作用，营造良好氛围，引导社会各界支持、参与城管执法改革工作。